Interview: Peter Hossli und Roman Seiler; Fotos: Remo Nägeli
Staatssekretär Michael Ambühl (61) gilt als Diplomat, der auf internationalem Parkett gekonnt die Interessen der Schweiz wahrt. Nun ist das Image angekratzt: Der Leiter des Staatssekretariats für internationale Finanzfragen (SIF) verhandelt im Steuerstreit mit den USA und unseren Nachbarländern – und stösst auf harten Widerstand. Anfang Jahr wurde die Bank Wegelin in den USA angeklagt. Der erhoffte Abschluss mit den USA auf Ende 2012 ist in weite Ferne gerückt. Das im September 2011 unterzeichnete Steuerabkommen mit Deutschland werde «mit grösster Wahrscheinlichkeit» vom deutschen Bundesrat abgelehnt werden, sagte der ehemalige deutsche Bundesfinanzminister und mögliche Kanzlerkandidat Peer Steinbrück kürzlich in Zürich.
Herr Ambühl, denken Sie oft an Ihren Rücktritt?
Michael Ambühl: Nein, oder sollte ich, weil ein paar deutsche Politiker die Schweiz kritisieren?
Wem die Erfolge ausbleiben, muss an Rücktritt denken.
Wir haben Erfolge. Mit Deutschland, Österreich und Grossbritannien haben wir Steuerabkommen unterzeichnet. In der Schweiz hat das Parlament die Abkommen genehmigt. In Grossbritannien und in Österreich sind sie genehmigt.
Das wichtigste Abkommen mit Deutschland droht zu scheitern, mit den USA herrscht Stillstand. Was haben Sie falsch gemacht?
Man kann nicht verhindern, dass ein Vertragspartner ein unterzeichnetes Abkommen nicht ratifiziert.
SPD-Politiker wollen mehr Zugeständnisse der Schweiz. Scheitert das Abkommen, weil Sie zu viel verlangten?
Manchmal heisst es, der Bundesrat sei eingeknickt. Wenn es jetzt mit Deutschland nicht klappen sollte, wird es vielleicht heissen, wir seien zu hart gewesen. Schweizer sind immer selbstkritisch. Das ist an sich gut, es hält uns fit. Zuweilen schwächt es aber unsere Position.
Wir Schweizer üben uns in Selbstzerfleischung?
Vielleicht ein wenig zu oft. Bei Verhandlungen wäre es gut, mehr innenpolitische Unterstützung zu haben. Kommt Kritik von aussen, bricht bei uns der Konsens auseinander. In anderen Ländern schliessen sich jeweils die Reihen.
Beim EDA hiess es: «Brennt es, holt man den Ambühl.» Ist das Steuerproblem selbst für Sie zu gross, um es rasch zu lösen?
Es lässt sich nicht rasch lösen, zumal man ein Gleichgewicht finden muss zwischen Wettbewerbsfähigkeit für unseren Finanzplatz und internationaler Anerkennung.
Ihre Einschätzung – kommt das Steuerabkommen mit Deutschland zustande?
Die deutsche Regierung sagt uns, sie engagiere sich dafür. Wir glauben, dass sie das tun wird.
Die «Süddeutsche Zeitung» zitiert SPD-Politiker, die sagen …
… das Abkommen sei «mausetot». Wir haben es auch gelesen.
Ist das Abkommen mausetot?
(Lacht) Habe ich diese Frage nicht bereits diplomatisch beantwortet?
Wir haken journalistisch nach, hätten gerne eine Einschätzung.
Wir sind zuversichtlich: Die deutsche Regierung engagiert sich für das Abkommen.
Bundeskanzlerin Angela Merkel sagt, sie werde versuchen, SPD-Politiker umzustimmen. Wie beurteilen Sie ihre Chancen?
Eine gute Frage, die Sie deutschen Politikern, nicht einem Schweizer Beamten stellen müssten.
Im Raum steht die Forderung nach Nachverhandlungen. Gibt es für Sie ein Szenario, bei dem solche möglich wären?
Nein. Das Abkommen steht. Und: es ist gut.
SPD-Politiker sagen, deutsche Steuersünder kämen zu gut weg.
Das Abkommen sieht eine höhere Besteuerung vor als das 2003 beschlossene Steueramnestiegesetz unter der rotgrünen Regierung. Damals gab es einen nominellen Satz von 25 Prozent, einen realen von 15. Wir haben einen Realsatz zwischen 21 und 41 Prozent – auf dem gesamten Kapital, nicht nur auf Erträgen. Hat ein Bankkunde eine schwarze Million, werden ihm zwischen 210 000 und 410 000 Franken abgezogen. In den meisten Fällen ist die anonyme Nachbesteuerung teurer als eine Selbstanzeige.
Warum?
Wenn Sie vor elf Jahren eine Million in die Schweiz gebracht haben und in dieser Zeit keine Erträge erzielten – was möglich ist –, zahlen Sie nach deutschem Steuerrecht mit einer Selbstanzeige genau null Euro, auch wegen der Verjährung. Beim Steuerabkommen zahlen Sie mindestens 210 000 Euro.
Ehrliche Steuerzahler würden schlechter fahren, sagt die SPD.
Sie liegt falsch. Das Abkommen begünstigt Steuerhinterziehung nicht. Es war unser Anspruch, eine pauschale Regelung zu finden, die einer möglichst gerechten Besteuerung nahekommt. Das jetzige Abkommen regelt die Vergangenheit flächendeckend. Wir bilden das deutsche Steuerrecht ab, das britische und österreichische. Tritt das Gesetz in Kraft, erfasst es sämtliche Bankkunden dieser drei Länder.
Wer Steuern hinterziehen will, findet immer Schlupflöcher.
Zusammen mit unseren Verhandlungspartnern hatten wir die Ambition, alle Schlupflöcher zu stopfen. Da es aber kein Steuergesetz auf der Welt gibt, das 100 Prozent Umgehungen von findigen Steuerhinterziehern verhindert, haben wir im Abkommen zusätzlich eine Missbrauchsklausel eingefügt.
Eine Gesetzeslücke sorgt für grossen Ärger: Es ist Bankkunden noch immer möglich, mit ihrem Kapital abzuschleichen.
Das ist keine Gesetzeslücke. Sie können ein Gesetz erst umgehen, wenn es in Kraft ist. Das Steuerabkommen gilt ab 1. Januar 2013.
Warum haben Sie nicht verlangt, dass Banken Abschleicher melden müssen?
Es ist eine Frage der Rechtsstaatlichkeit, der Einhaltung rechtsstaatlicher Grundsätze wie Treu und Glauben. Man kann nicht sagen, sobald ein Gesetz in Kraft tritt, gilt es für die Zeit vorher. Besitzen Sie eine schwarze Million, kann es Ihnen ja keiner verbieten, das Geld von der Bank abzuheben, es zu verspeisen oder unter das Kopfkissen zu legen.
Sie sind ja in Kontakt mit den Banken …
… wir können selber denken. Es war der Bundesrat, der keine retroaktive Anwendung des Gesetzes wollte.
Finanzminister Wolfgang Schäuble war einverstanden?
Ich kenne seine genaue Motivation natürlich nicht. Ich weiss nur: er hat das Abkommen unterzeichnet.
Wie viele deutsche Kunden schleichen ab?
Sehr wenige. Dies können wir sagen, auch wenn wir noch nicht von allen wichtigen Banken genaue Zahlen erhalten haben. Diese sind zurzeit daran, entsprechende Statistiken zu erstellen.
Warum schleichen nur wenige ab?
Für viele deutsche Steuersünder ist das Abkommen eine ideale Gelegenheit, ihr Geld zu regularisieren und gegen einen hohen, aber angemessenen Preis mit sich und dem Fiskus ins Reine zu kommen.
Abschleichen wäre günstiger.
Transfers hinterlassen Spuren. Die Chance, entdeckt zu werden, steigt durchs Abschleichen. Zudem haben die Banken kein Interesse, ihren Kunden beim Abschleichen zu helfen. Sie wollen sie behalten.
Was sagen Ihnen die Grossbanken?
Dass Geld in die Schweiz fliesst. Gemäss UBS und Credit Suisse ziehen deutsche Kunden aus Singapur weg beziehungsweise bringen Vermögen von dort in die Schweiz.
Dann sammeln deutsche Steuersünder weltweit ihr schwarzes Geld ein, um es mit Hilfe des Abkommens in der Schweiz weisszuwaschen?
Das ist erlaubt, allerdings nicht unbeschränkt. Kunden dürfen ihr schwarzes Kapital von Anfang 2010 bis zum Inkrafttreten des Abkommens um maximal 20 Prozent aufstocken.
Was passiert, wenn die Deutschen das Abkommen ablehnen? Sie müssen einen Plan B haben.
Fällt das Abkommen durch, bleibt der Status quo. Die Deutschen können dann mittels Amtshilfe ein paar hundert Fälle erhalten. Ab und zu kaufen sie wohl eine Daten-CD. Sie haben dann «Gerechtigkeit» nach Zufallsprinzip.
Die Schweiz gewährleistet keine Amtshilfe aufgrund gestohlener Daten. Warum wollen die Deutschen trotzdem CDs?
Weil sie dann keine Amtshilfe mehr brauchen. Haben die Steuerbehörden einen Namen, nehmen sie den Verdächtigen rein und lassen ihn ausspucken.
Wie viele CDs hat Deutschland?
Das weiss ich nicht.
Gibt es die CDs wirklich – oder bluffen die Deutschen?
Das weiss ich nicht.
Das deutsche Finanzministerium sagt, es hätte keine Angaben über jüngste CD-Käufe.
Das entspricht unserem Kenntnisstand.
Seit der Unterschrift unter das Abkommen hätten die Deutschen ohnehin keine CDs mehr kaufen dürfen.
Einig sind wir uns: Der Kauf gestohlener Daten wäre nach Inkrafttreten des Abkommens ein Verstoss gegen einen völkerrechtlichen Vertrag. Er macht keinen Sinn mehr und wäre eine verbotene Geldverschwendung, wenn deutsche Steuerämter nutzlose Dinge kaufen.
Sagen der deutsche Bundesrat oder die Schweizer Stimmbürger Nein, ist das Konzept der Abgeltungssteuer gescheitert.
Das Konzept hängt nicht von einzelnen deutschen Bundesländern ab. Mit Grossbritannien und Österreich kommt es, wenn das Schweizer Stimmvolk Ja sagt. Andere Staaten interessieren sich für das System.
UBS-Private-Banking-Chef Jürg Zeltner sagt, wegen der Einführung des Abkommens würden 100 Milliarden Franken aus der Schweiz abfliessen. Verfehlt ist das Ziel der Banken, keine Vermögen zu verlieren.
Kurzfristig mag es Einbussen geben, aber langfristig wird der Finanzplatz gestärkt. Banken sollen ausländische Kunden wegen ihrer guten Dienstleistung betreuen. Sie sollen herkommen, weil wir eine starke Währung haben, stabile Verhältnisse und einen guten Schutz der Privatsphäre.
Und dass unter diesem Deckmantel kein Steuerbschiss mehr möglich ist?
Das ist entscheidend. Der Privatsphärenschutz darf nicht dafür missbraucht werden, um Steuern zu hinterziehen. Wir entfernen diesen Stachel im Fuss des Bankgeheimnisses mit dem System der Abgeltungssteuer.
Ex-UBS-Banker Bradley Birkenfeld half US-Kunden, Gelder zu verstecken. Dann verpfiff er die UBS bei der US-Steuerbehörde IRS. Jetzt entschädigt ihn diese mit 104 Millionen Dollar. Ist das in Ordnung?
Die amerikanische Gesetzgebung erlaubt es offenbar, Kriminelle zu belohnen. Die Höhe der Entschädigung ist unverschämt.
Sie versuchen, mit den USA ein rechtsstaatliches Abkommen zur Beilegung des Steuerstreits auszuhandeln. Gleichzeitig erhält ein Krimineller über hundert Millionen. Was bedeutet das für Ihre Bemühungen?
Es zeigt einer breiteren Öffentlichkeit, dass die Rechtskonzeptionen hüben und drüben anders sind. Vor diesem Hintergrund ist es nicht so einfach, eine Lösung zu finden.
Aus Sicht der USA ist es brillant: Für jeden US-Banker ist es lukrativ, Landsleute zu verpfeifen.
Dann wäre das Bankgeheimnis ebenfalls brillant gewesen. Es hat Ausländern erlaubt, Geld in die Schweiz zu bringen und es an ihrem Fiskus vorbeizuschmuggeln. Moralisch ist das nicht brillant.
Die Amerikaner verstehen es aber hervorragend, stets neuen Druck aufzusetzen.
Sie schaffen Anreize für Vorgehen, die wir nicht lauter finden. Irritiert hat mich ein Kommentar einer Schweizer Zeitung. Sie bezeichnet die Belohnung als «Niederlage für die Schweiz». Das war doch kein Sieg für die USA.
Die Amerikaner legen stets im richtigen Moment den Colt auf den Tisch. Warum gelingt es uns nie, die Hellebarde auf den Tisch zu hauen?
Ihr Bild sagt alles: Hellebarden sind weniger effizient als Colts.
Dann ist es eine Illusion zu glauben, mit den USA eine Lösung für den gesamten Finanzplatz auszuhandeln?
Eine globale Lösung ist denkbar. Es gibt die elf Banken, gegen die in den USA strafrechtliche Untersuchungen laufen. Sie müssen einzeln Vergleiche mit den USA aushandeln. Diese enthalten Schuldgeständnisse, sofern eine Schuld besteht, und Geldzahlungen. Zudem müssen sie über den Staat Kundendaten liefern.
Wie kommt es zu einer Lösung mit den USA für die restlichen rund 320 Schweizer Banken?
Denkbar ist eine pauschale Bezahlung für nicht genauer analysiertes, mögliches Fehlverhalten. Dann gibt es für alle diese Banken ein sogenanntes «Closing Agreement». Das Dossier wäre dann geschlossen.
Die Amerikaner scheinen das Angebot nicht wahnsinnig gut zu finden. Liegt es am Geld? Oder an den Kundendaten?
Wait and see. Wir arbeiten an einer Lösung.
Wie gross ist die Chance, dass es zu einem Abschluss kommt?
Über die Verhandlungen gebe ich keine Auskunft.
Als die USA die Bank Wegelin anklagte, soll Credit-Suisse-VR-Präsident Urs Rohner sich beim Bundesrat dafür eingesetzt haben, Daten seiner Mitarbeiter in die USA senden zu dürfen.
Die Banken führen mit den USA Vergleichsverhandlungen. Sie müssen sich verteidigen können. Deshalb wollten sie Mitarbeiter-Daten liefern.
Kundendaten dürfen sie nicht liefern.
Genau. Aber sie müssen bei der Wahrnehmung der Verteidigungsrechte Auskunft über ihr Geschäftsgebaren geben dürfen. Sie können nicht sagen, wir nennen keine Namen von Mitarbeitern, die in den USA Kunden betreuten.
Zumal die Amerikaner diese Namen weitgehend kennen – von den Selbstanzeigen steuersäumiger US-Kunden.
Richtig. Es wäre komisch zu sagen, wir dürfen darüber keine Angaben machen. Die Banken würden als unkooperativ gelten. Daher verlangten sie die Bewilligung, nicht gegen Artikel 271 des Strafgesetzbuchs zu verstossen, der Nachrichtendienste oder Wirtschaftsspionage zugunsten ausländischer Staaten verbietet. Zudem müssen sie zivilrechtliche Bestimmungen wie das Fürsorgerecht gegenüber Mitarbeitern einhalten.
Das halten Bankangestellte für verletzt.
Ich verstehe sie. Aber die Bewilligung nicht zu geben, wäre unverantwortlich gewesen. Keiner konnte verantworten, dass eine weitere Bank angeklagt wird.
Die Anklage der Bank Wegelin durch die USA hat Sie auf dem falschen Fuss erwischt. Wie reagiert ein Diplomat, wenn ihm in den Rücken geschossen wird?
Ein Schuss in den Rücken käme ja von den eigenen Leuten. Er kam von vorne. Aber das macht es nicht besser.
SPD-Parteichef Sigmar Gabriel bezeichnet Schweizer Banken als kriminelle Organisationen. Wie fühlt man sich, wenn man sich für Mafiosi einsetzt?
Das ist die falsche Betrachtungsweise eines deutschen Politikers. Schweizer Banken sind keine kriminellen Organisationen.
Sie waren zuvor Staatssekretär beim EDA. Ist die Diplomatie härter, wenn es – wie jetzt beim SIF– um Geld geht?
Es wird immer mit härteren Bandagen gekämpft, wenn es um wichtige Fragen der Wirtschaft geht oder um Steuern.
Was ist ein guter Diplomat?
Er setzt im Auftrag seiner Regierung die aussenpolitischen Vorgaben effizient um.
Eine akademische Antwort.
Die Bundesverfassung hat fünf aussenpolitische Ziele: Wohlfahrt, Armutsbekämpfung, Friede, Demokratie und Menschenrechte
sowie Umwelt. Man setzt sich für das Land ein, das man vertritt. Idealerweise ist die Meinung, die man vertritt, deckungsgleich mit der persönlichen. Selbst wenn sie das nicht wäre, gilt: «Right or wrong, my country.»
Das tun Sie seit 30 Jahren. Was bedeutet Ihnen die Schweiz?
Die Schweiz ist politisch und wirtschaftlich ein erfolgreiches Land. Wir haben eine hervorragende republikanische Tradition. Alle können mitmachen, alle werden gleich behandelt. Die Macht ist dezentral verteilt. Unser Modell ist erfolgreich, wir könnten es durchaus mehr propagieren.
Wie belohnen Sie sich nach einer erfolgreichen Verhandlung?
Unterhändler haben den Tick, anstatt sich zu freuen, immer zu denken, warum zum Teufel hat der andere schon eingelenkt? Habe ich zu schnell nachgegeben? Hätte ich noch mehr rausholen können?
Ihr internationales Netz ist immens. Viele Konzerne würden dafür viel Geld bezahlen. Reizt Sie ein Wechsel in die Privatindustrie?
Der Bund ist ein guter Arbeitgeber. Es ist eine noble Aufgabe, für diesen Staat zu arbeiten. Das mache ich bereits in der vierten Generation. Ich glaube an die Notwendigkeit des Staates. Er tut viel Gutes. Es braucht Leute, die sich dafür einsetzen.
Michael Ambühl ist Mathematiker und Betriebswirt. Er trat 1982 in den diplomatischen Dienst ein. Zwischen 2005 und 2010 war er Staatssekretär im Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten. Danach übernahm er die Leitung des neu geschaffenen Staatssekretariats für internationale Finanzfragen. Er ist verheiratet, hat einen Sohn und ist in vierter Generation Staatsangestellter.